Klauzula waloryzacyjna w umowie o zamówienie publiczne – jak sprawdzić, czy działa?

Klauzula waloryzacyjna jest obowiązkowa w każdej umowie o roboty budowlane, dostawy lub usługi zawartej na okres dłuższy niż 6 miesięcy, ale sam fakt, że jest w umowie, nie znaczy, że zadziała. Krajowa Izba Odwoławcza uchyla progi uruchomienia waloryzacji ustawione tak wysoko, że klauzula pozostaje martwa, natomiast limit maksymalnej zmiany wynagrodzenia ocenia znacznie łagodniej, bo ustawodawca nie określił jego dolnej granicy. Moment na reakcję jest jeden: odwołanie na treść dokumentów zamówienia przed złożeniem oferty.

W skrócie

Obowiązek zamieszczania klauzul waloryzacyjnych wynika z art. 439 Prawa zamówień publicznych i od 10 listopada 2022 r. obejmuje szerszy krąg umów niż wcześniej: także dostawy i już od 6 miesięcy trwania kontraktu, a nie od 12. Ustawa wymaga, by umowa określiła cztery elementy: próg zmiany cen uprawniający do żądania waloryzacji, sposób jej liczenia, okresy rozliczeniowe oraz maksymalną wartość zmiany wynagrodzenia. Praktyka pokazała, że zamawiający potrafią tak ustawić te parametry, by klauzula formalnie istniała, a realnie nigdy się nie uruchomiła. Od 2023 r. Izba systematycznie kontroluje ten mechanizm. Artykuł kierowany jest do wykonawców czytających wzór umowy przed złożeniem oferty oraz do tych, którzy próbują uruchomić waloryzację w trwającym kontrakcie.

Kiedy klauzula waloryzacyjna jest obowiązkowa?

Art. 439 ust. 1 Prawa zamówień publicznych stanowi: „Umowa, której przedmiotem są roboty budowlane, dostawy lub usługi, zawarta na okres dłuższy niż 6 miesięcy, zawiera postanowienia dotyczące zasad wprowadzania zmian wysokości wynagrodzenia należnego wykonawcy w przypadku zmiany ceny materiałów lub kosztów związanych z realizacją zamówienia”.

To brzmienie obowiązuje od 10 listopada 2022 r. i różni się od pierwotnego w dwóch miejscach. Do tej daty przepis obejmował wyłącznie roboty budowlane i usługi, z pominięciem dostaw, a próg trwania umowy wynosił 12 miesięcy. Zmiana pochodzi z ustawy nowelizującej z 7 października 2022 r. Warto o tym pamiętać, bo w sieci wciąż krąży sporo opracowań powielających stan sprzed tej daty – jeżeli gdzieś czytasz o progu 12 miesięcy, tekst jest przestarzały.

Zwrócenia uwagi wymaga, że obowiązek dotyczy zamieszczenia postanowień, czyli tego, by klauzula waloryzacyjna w umowie w ogóle była, a nie zwaloryzowania wynagrodzenia. Ustawa nakazuje uregulować mechanizm, ale nie przesądza, jak hojny ma być – i właśnie w tej luce mieści się cały spór.

Co konkretnie musi zawierać klauzula waloryzacyjna?

Art. 439 ust. 2 wylicza cztery obowiązkowe elementy i warto sprawdzić każdy z osobna, bo brak choćby jednego czyni klauzulę niepełną.

Po pierwsze, poziom zmiany ceny materiałów lub kosztów uprawniający strony do żądania zmiany wynagrodzenia oraz początkowy termin ustalenia zmiany. To jest próg wejścia i najczęstsze miejsce nadużycia.

Po drugie, sposób ustalania zmiany wynagrodzenia, przy czym ustawa dopuszcza dwie metody: odesłanie do wskaźnika zmiany ceny materiałów lub kosztów, „w szczególności wskaźnika ogłaszanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego”, albo wskazanie innej podstawy, w szczególności wykazu rodzajów materiałów lub kosztów.

Po trzecie, sposób określenia wpływu zmiany ceny na koszt wykonania zamówienia oraz okresy, w których może następować zmiana wynagrodzenia.

Po czwarte, maksymalna wartość zmiany wynagrodzenia, jaką dopuszcza zamawiający. To jest limit wyjścia.

Dwie rzeczy dopowiada ustawa. Art. 439 ust. 3 przewiduje, że jeżeli umowę zawarto po upływie 180 dni od terminu składania ofert, początkowym terminem ustalenia zmiany wynagrodzenia jest dzień otwarcia ofert – przepis chroni wykonawcę przed skutkami przewlekłego postępowania. Art. 439 ust. 5 nakłada na wykonawcę, którego wynagrodzenie zwaloryzowano, obowiązek odpowiedniej zmiany wynagrodzenia podwykonawcy przy umowach dłuższych niż 6 miesięcy.

I rzecz, o której wykonawcy zapominają przy kontraktach wieloletnich: waloryzacja działa w obie strony. Art. 439 ust. 4 przesądza, że przez zmianę ceny materiałów lub kosztów rozumie się zarówno ich wzrost, jak i obniżenie względem ceny przyjętej w ofercie. Przy spadku cen to zamawiający może żądać obniżenia wynagrodzenia.

Kiedy klauzula waloryzacyjna jest pozorna?

Tu leży sedno i tu Izba wypracowała najbardziej użyteczne rozgraniczenie.

Punktem wyjścia jest teza z wyroku z 2024 r., w którym Izba wskazała, że celem przepisu „jest wprowadzenie do umowy zasad rzeczywistej, a nie jedynie hipotetycznej waloryzacji”. Ten sam wyrok wyznacza jednak granicę po drugiej stronie: „nadmierne obostrzenia wprowadzane przez zamawiających do wzorów umów wcale nie są dla nich korzystne, ale dopóki nie prowadzą one do praktycznego wyłączenia możliwości zastosowania klauzuli waloryzacyjnej, nie są sprzeczne z art. 439 ust. 1 Pzp”.

Test brzmi więc: czy klauzula jest niekorzystna, czy niewykonalna. Sama niekorzystność nie wystarczy.

Najdalej idące rozstrzygnięcie zapadło w marcu 2026 r., przy kontrakcie dziesięcioletnim, w którym Izba nakazała podniesienie limitu waloryzacji z 60 i 40 procent do 150 procent. Uzasadniła to tak: ustawodawca „nie zezwolił jednak na taki sposób wykonania obowiązku nałożonego na zamawiającego w art. 439 ustawy Pzp, aby ustalić w umowie takie zapisy, które będą wyłącznie formalnie spełniały te wymagania, w praktyce jednak powodowały, że już w dacie zawierania umowy będzie wiadomym, że opisane tam warunki waloryzacji – są nie do spełnienia”.

Po drugiej stronie stoi ograniczenie, na które powołują się zamawiający. W wyroku z 2025 r. Izba przypomniała, że „klauzule waloryzacyjne mają co do zasady służyć zapobieganiu skutkom wystąpienia istotnego, ponadstandardowego, wzrostu cen. Nie jest celem waloryzacji zdjęcie z wykonawcy wszelkiego ryzyka związanego ze wzrostem cen w toku realizacji zamówienia”.

Próg czy limit – który zarzut jest mocniejszy?

To rozróżnienie decyduje o konstrukcji odwołania, a nie widać go na pierwszy rzut oka.

Próg uruchomienia Izba ocenia surowo. W wyroku z listopada 2025 r. uchyliła próg ustalony na 15 procent, stwierdzając, że „ww. wskaźnik został ustanowiony na zbyt wysokim poziomie, co skutkuje uznaniem, że Zamawiający pozornie zrealizował obowiązek przewidzenia w umowie klauzuli waloryzacyjnej, o którym mowa w art. 439 ustawy Pzp”, i nakazała obniżenie go do 5 procent.

Limit maksymalnej zmiany ta sama Izba w tym samym wyroku oceniła łagodniej i limit 5 procent utrzymała. Powód jest formalny: „Ustawodawca nie wprowadził regulacji w zakresie minimalnego poziomu tzw. limitu waloryzacji”, a w praktyce limit „często ustalany jest na poziomie ok. 10%”.

Praktyczny wniosek jest taki, że jeżeli budujesz zarzut, mocniejszy poprowadzisz przeciwko progowi niż przeciwko limitowi. Przy progu masz argument z pozorności realizacji obowiązku ustawowego. Przy limicie musisz wykazać jaskrawą dysproporcję między limitem a długością i charakterem kontraktu – dopiero wtedy Izba ingeruje, jak w sprawie kontraktu dziesięcioletniego.

W praktyce spotykam się z umowami, w których limit waloryzacji ustalono na 5 procent przy kontrakcie trzyletnim. Formalnie zgodnie z ustawą, realnie bez szans na pokrycie wzrostu kosztów, jeżeli rynek zachowa się tak jak w latach 2021-2022.

Jak klauzula waloryzacyjna liczy podwyżkę i który wskaźnik wybrać?

Ustawa daje zamawiającemu wybór między wskaźnikiem Głównego Urzędu Statystycznego a własnym koszykiem materiałów i kosztów. Oba rozwiązania mają wady, o których warto wiedzieć przed złożeniem oferty.

Wskaźnik Głównego Urzędu Statystycznego jest obiektywny i łatwy do zweryfikowania, ale uśredniony. Ceny produkcji budowlano-montażowej w lipcu 2026 r. były o 6,2 procent wyższe niż rok wcześniej, przy czym w robotach budowlanych specjalistycznych wzrost wyniósł 7,2 procent, a w budowie budynków oraz obiektów inżynierii lądowej i wodnej po 5,7 procent. Jeżeli Twój kontrakt opiera się na jednej grupie materiałów, która zdrożała znacznie mocniej, wskaźnik ogólny tego nie odda. Dla porównania, według danych handlowych izolacje termiczne podrożały w maju 2026 r. o 17 procent rok do roku, przy wzroście ogólnym cen materiałów o 3 procent.

Własny koszyk materiałów lepiej odwzorowuje strukturę kosztów konkretnego kontraktu, ale bywa konstruowany tak, by objąć pozycje o stabilnych cenach.

W sprawach, które prowadzę, najczęstszym błędem po stronie wykonawcy jest przyjęcie wskaźnika bez sprawdzenia, czy odpowiada strukturze jego kosztów – a to trzeba zrobić przed złożeniem oferty, bo później umowa już wiąże.

Co zrobić, gdy klauzula waloryzacyjna jest wadliwa albo jej brakuje?

Ścieżki są trzy i różnią się momentem, w którym można z nich skorzystać.

Przed złożeniem oferty służy odwołanie do Krajowej Izby Odwoławczej na treść dokumentów zamówienia. To jedyny moment, w którym da się zmienić samą klauzulę – i wszystkie opisane wyżej wyroki zapadły właśnie w takich sprawach. Terminy określa art. 515 ust. 2 Prawa zamówień publicznych: 10 dni od publikacji ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej albo od zamieszczenia dokumentów zamówienia na stronie przy zamówieniach o wartości równej progom unijnym lub wyższej, a 5 dni od zamieszczenia ogłoszenia w Biuletynie Zamówień Publicznych przy zamówieniach o niższej wartości.

Widuję wykonawców, którzy dostrzegają wadliwość klauzuli dopiero na etapie realizacji, gdy koszty już wzrosły. Wtedy jest za późno na jej zmianę – zostaje negocjacja z zamawiającym i ścieżki opisane niżej.

W trakcie realizacji, gdy klauzula istnieje, ale nie wystarcza, wchodzi art. 455 ust. 1 pkt 4 Prawa zamówień publicznych. Dopuszcza on zmianę umowy bez nowego postępowania, „jeżeli konieczność zmiany umowy, w tym w szczególności zmiany wysokości ceny, spowodowana jest okolicznościami, których zamawiający, działając z należytą starannością, nie mógł przewidzieć”, przy wzroście ceny nieprzekraczającym 50 procent wartości pierwotnej umowy. Fraza o zmianie wysokości ceny została dopisana tą samą nowelizacją z 2022 r. i przecięła spór o to, czy przepis obejmuje samą cenę.

Dla umów zawartych przed 10 listopada 2022 r. działa jeszcze art. 48 ustawy nowelizującej z 7 października 2022 r. Przepis nadal obowiązuje i pozwala zmienić umowę zawartą przed tą datą i będącą wtedy w toku – w tym dopisać zasady waloryzacji do umowy, która ich nie zawierała. Ustawa zastrzega jednak, że strony „ponoszą zwiększony koszt wykonania zamówienia publicznego w uzgodnionych częściach”, czyli z góry zakłada podział ryzyka.

Jeżeli żadna z tych dróg nie wchodzi w grę, zostaje droga sądowa oparta na Kodeksie cywilnym – opisuję ją osobno w tekście o podwyższeniu wynagrodzenia ryczałtowego przy wzroście cen materiałów.

Wzór umowy przewiduje waloryzację, która wygląda na martwą? Sprawdzę, czy próg i limit dają się zakwestionować przed Krajową Izbą Odwoławczą i czy warto składać odwołanie na treść dokumentów zamówienia – umów konsultację telefoniczną przez stronę kontaktu. O innych sporach przetargowych piszę w tekście o rażąco niskiej cenie, a całość zagadnień zebrałem w dziale zamówienia publiczne. Pełny tekst ustawy znajdziesz w Prawie zamówień publicznych na eli.gov.pl.

Najczęściej zadawane pytania

O autorze: dr Maciej Swędzioł, radca prawny KT-4286 OIRP Katowice. Praktyka obejmuje prawo nieruchomości, prawo budowlane (administracyjne i cywilne) oraz zamówienia publiczne. Profil autora · Wpis w rejestrze radców prawnych