Kary umowne za poziomy recyklingu: kiedy KIO każe je usunąć?

radca prawny dr Maciej Swędzioł – 17.03.2026 r.

W skrócie. Gminy organizujące przetargi na odbiór odpadów komunalnych coraz częściej zastrzegają kary umowne na wypadek nieosiągnięcia przez wykonawcę ustawowych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, choć adresatem tego obowiązku jest z mocy ustawy gmina, a nie przedsiębiorca odbierający odpady. Jesienią 2025 r. Krajowa Izba Odwoławcza w jednym z wyroków nakazała wykreślenie takich niedozwolonych postanowień umownych, wskazując, że wykonawca nie ma wpływu na kluczowe czynniki determinujące poziom recyklingu: jakość segregacji u źródła, morfologię strumienia odpadów czy popyt na surowce wtórne. Wcześniej, w październiku 2025 r., Sąd Okręgowy w Warszawie uchylił wyrok Izby w sprawie jednego z największych postępowań odpadowych w Polsce i nakazał całkowite usunięcie analogicznych klauzul. Kierunek orzecznictwa jest jednoznaczny: przerzucanie administracyjnych kar pieniężnych na wykonawcę stanowi nadużycie prawa podmiotowego zamawiającego i narusza art. 433 pkt 3 ustawy Prawo zamówień publicznych.

Czym są kary umowne za nieosiągnięcie poziomów recyklingu w przetargach na odbiór odpadów?

Gmina, jako organizator systemu gospodarki odpadami komunalnymi, jest obowiązana osiągnąć określone przepisami poziomy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Za ich nieosiągnięcie grozi jej administracyjna kara pieniężna, obliczana jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych odpadów na składowisku i brakującej masy odpadów wymaganej do osiągnięcia danego poziomu. Kary te mogą sięgać milionów złotych, co, rzecz jasna, stanowi dla budżetów gminnych obciążenie, którego żaden wójt ani burmistrz nie chciałby ponosić ze środków własnych.

Nic zatem dziwnego, że zamawiający szukają sposobu na przeniesienie tego ryzyka na kogoś innego, i znajdują go w projektowanych postanowieniach umów na odbiór odpadów. Mechanizm jest prosty: do wzoru umowy trafia klauzula, zgodnie z którą wykonawca zapłaci karę umowną za nieosiągnięcie poziomów recyklingu, kalkulowaną według dokładnie tego samego wzoru arytmetycznego, jaki ustawodawca przewidział dla kary administracyjnej nakładanej na gminę. W praktyce sprowadza się to do prostego przerzucenia na przedsiębiorcę sankcji, która z mocy ustawy ciąży na zamawiającym, tyle że w formie cywilnoprawnej kary umownej, a nie publicznoprawnej kary administracyjnej. Takie niedozwolone klauzule umowne w zamówieniach publicznych coraz częściej są kwestionowane, i coraz częściej Izba nakazuje ich usunięcie.

Dlaczego KIO nakazuje wykreślenie tych kar?

Kluczowe orzeczenie w tej materii zapadło jesienią 2025 r. w sprawie dotyczącej postępowania jednej z dolnośląskich gmin na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych. Wykonawca zakwestionował postanowienia wzoru umowy przewidujące kary umowne za nieosiągnięcie poziomów recyklingu, i Krajowa Izba Odwoławcza przyznała mu rację, nakazując zamawiającemu wykreślenie spornych paragrafów.

Argumentacja Izby zasługuje na uważną lekturę, ponieważ odsłania istotę problemu w sposób, którego trudno nie podzielić. Izba wskazała, że nawet wykonawca działający z dochowaniem podwyższonej staranności, a więc taki, któremu nie można postawić żadnego zarzutu w zakresie sposobu realizacji usługi, nie jest w stanie zagwarantować osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, ponieważ poziomy te zależą przede wszystkim od odpadów wytwarzanych i zbieranych przez mieszkańców. Kara umowna ustalona na podstawie wzoru arytmetycznego nie może więc być powiązana z okolicznością niewykonania przez wykonawcę czynności obiektywnie niemożliwej, a to dlatego, że wykonawca może jedynie odebrać odpady w takiej postaci, w jakiej zostały mu przekazane, i dostarczyć je do odpowiednich instalacji; nie może natomiast cofnąć się w czasie i sprawić, by mieszkaniec właściwie posegregował odpady u źródła, zamiast wrzucić je do pojemnika na odpady zmieszane.

Mając powyższe na uwadze, warto zadać sobie pytanie wprost: jeśli gmina, która sama osiągnęła w poprzednim roku recykling na poziomie zaledwie 36%, przy wymaganym ustawowo 45%, oczekuje od wykonawcy, że ten osiągnie 56% w roku kolejnym, to na jakiej racjonalnej podstawie opiera to oczekiwanie? I skąd pomysł, by za niespełnienie tego oczekiwania obciążać go karą umowną wyliczoną tak, jakby to on był gminą, na którą spadła kara administracyjna?

Na czym polega „sponsoring kar administracyjnych”?

Izba nie pozostawiła w tej kwestii wątpliwości. W uzasadnieniu wprost wskazała, że sposób ukształtowania przez zamawiającego postanowień dotyczących kar umownych za nieosiągnięcie poziomów recyklingu prowadzi do jednoznacznego wniosku: zamawiający układa stosunek prawny łączący go z wykonawcą w taki sposób, aby zabezpieczyć sobie możliwość pokrycia ewentualnych administracyjnych kar pieniężnych, jakie w przyszłości mogą zostać nałożone na gminę, poprzez naliczenie wykonawcy kar umownych wyliczonych w analogiczny sposób jak kary naliczane gminie w trybie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a więc jako iloczyn brakującej masy odpadów i stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych odpadów komunalnych na składowisku. W ocenie Izby takie działanie należy uznać za sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, a karę umowną wyliczaną w ten sposób, za rażąco wygórowaną.

Gdyby przyjąć logikę zamawiającego za prawidłową, należałoby uznać, że wykonawca, przedsiębiorca, który nie ma żadnych uprawnień administracyjnych wobec mieszkańców, nie może nałożyć podwyższonej opłaty za brak segregacji, nie może prowadzić kontroli nieruchomości, nie może nawet zwrócić mieszkańcowi uwagi w sposób prawnie wiążący, powinien odpowiadać finansowo za to, jak ci mieszkańcy segregują odpady. Jest to teza, której nie sposób bronić.

Zwrócenia uwagi wymaga przy tym okoliczność jeszcze bardziej rażąca: zastrzeżone w omawianym postępowaniu kary umowne miały być naliczane niezależnie od tego, czy zamawiającemu w ogóle zostanie naliczona kara administracyjna i w jakiej wysokości. Innymi słowy, gmina mogła naliczyć karę wykonawcy nawet wówczas, gdy sama nie poniosła żadnej sankcji, co oznaczało, że klauzula abuzywna służyła nie tyle pokryciu rzeczywistej straty zamawiającego, ile prostemu wzbogaceniu się kosztem wykonawcy.

Jakie znaczenie ma wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie?

Orzeczenie Izby z jesieni 2025 r. nie powstało w próżni, wpisuje się w wyraźnie kształtującą się linię orzeczniczą. Odwołujący powołał się na wcześniejszy wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z października 2025 r., wydany na skutek skargi na orzeczenie KIO dotyczące jednego z największych postępowań na odbiór odpadów komunalnych w Polsce, obejmującego aż dwadzieścia połączonych odwołań. W tamtej sprawie Izba w czerwcu 2025 r. zastosowała podejście umiarkowane, nakazała jedynie „dostosowanie sposobu ustalenia kary umownej za nieosiągnięcie poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych do realnych możliwości osiągnięcia tego parametru.” Sąd Okręgowy poszedł jednak znacznie dalej: uchylił wyrok KIO i nakazał zamawiającemu całkowite usunięcie zarówno obowiązku osiągnięcia poziomów recyklingu przez wykonawcę, jak i powiązanej z nim kary umownej.

Sekwencja tych orzeczeń nie jest przypadkowa i układa się w logiczny ciąg: od łagodzenia niedozwolonych postanowień umownych (KIO, czerwiec 2025), przez ich całkowite usunięcie na etapie sądowym (Sąd Okręgowy, październik 2025), po nakazanie wykreślenia już przez samą Izbę, bez potrzeby sięgania po skargę (KIO, listopad 2025). Zamawiający, który w 2026 r. zdecyduje się wprowadzić do wzoru umowy analogiczną klauzulę, powinien mieć świadomość, że gra w tym zakresie jest już w zasadzie przesądzona.

Które przepisy narusza przerzucanie kar na wykonawcę?

Zgodnie z art. 433 ustawy z dnia 11 września 2019 r., Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1320 ze zm.):

„Projektowane postanowienia umowy nie mogą przewidywać:
1) odpowiedzialności wykonawcy za opóźnienie, chyba że jest to uzasadnione okolicznościami lub zakresem zamówienia;
2) naliczania kar umownych za zachowanie wykonawcy niezwiązane bezpośrednio lub pośrednio z przedmiotem umowy lub jej prawidłowym wykonaniem;
3) odpowiedzialności wykonawcy za okoliczności, za które wyłączną odpowiedzialność ponosi zamawiający;
4) możliwości ograniczenia zakresu zamówienia przez zamawiającego bez wskazania minimalnej wartości lub wielkości świadczenia stron.”

Kluczowy jest pkt 3, zakazujący przewidywania odpowiedzialności wykonawcy za okoliczności, za które wyłączną odpowiedzialność ponosi zamawiający. Skoro obowiązek osiągnięcia poziomów recyklingu ciąży z mocy ustawy na gminie, a wykonawca nie dysponuje instrumentami administracyjnymi pozwalającymi wpłynąć na jakość segregacji u źródła, nie może nakładać opłat podwyższonych, prowadzić kontroli nieruchomości, podejmować działań edukacyjnych wobec mieszkańców, ba, nie może nawet prawnie wiążąco odmówić odbioru źle posegregowanych odpadów, to obciążenie go karą za nieosiągnięcie tych poziomów stanowi podręcznikowy wręcz przykład klauzuli abuzywnej w rozumieniu art. 433 pkt 3 PZP.

Niezależnie jednak od powyższego, a jest to argument, który warto podnieść nawet w wypadku gdyby ktoś nie podzielał tezy o naruszeniu art. 433 pkt 3, konstrukcja taka narusza również art. 353¹ k.c. w zw. z art. 5 k.c., ponieważ jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego: obciąża wykonawcę odpowiedzialnością finansową za okoliczności, na które nie ma on żadnego wpływu, a jednocześnie stanowi nadużycie dominującej pozycji zamawiającego jako organizatora postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Izba wprost wskazała, że na osiągnięcie poziomów recyklingu wpływają przede wszystkim działania zamawiającego, jakość zbiórki odpadów u źródła przez właścicieli nieruchomości, a także uwarunkowania rynkowe, w szczególności popyt na surowce wtórne i realne możliwości przekazania odebranych odpadów do recyklingu. Trudno o bardziej precyzyjne wskazanie, że chodzi tu o czynniki leżące po stronie zamawiającego i otoczenia rynkowego, a nie po stronie wykonawcy.

Co to oznacza dla zamawiających i wykonawców?

Dla gmin organizujących przetargi na odbiór odpadów komunalnych wnioski z omawianego orzecznictwa są jednoznaczne, i warto je sobie uświadomić, zanim dokumentacja zamówienia trafi do publikacji, a nie po otrzymaniu odwołania. Proste odwzorowanie administracyjnej kary pieniężnej w postaci kary umownej obciążającej wykonawcę, bez uwzględnienia tego, na co wykonawca ma realny wpływ, będzie skutecznie kwestionowane jako niedozwolona klauzula umowna. To nie znaczy, że gmina musi zrezygnować z jakiejkolwiek formy mobilizowania wykonawcy do dbałości o jakość usługi, oznacza natomiast, że kara umowna musi być powiązana z zawinionym działaniem lub zaniechaniem wykonawcy w zakresie czynności, które faktycznie do niego należą: prawidłowego przekazywania odpadów do odpowiednich instalacji, dotrzymywania terminów, rzetelnego prowadzenia dokumentacji i sprawozdawczości. Konstrukcja kary musi zapewniać równowagę kontraktową, a nie służyć prostemu przerzuceniu ryzyka administracyjnego na przedsiębiorcę, który nie ma żadnych narzędzi, by temu ryzyku zaradzić.

Dla wykonawców z branży odpadowej omawiane orzecznictwo daje natomiast wyraźną i coraz mocniejszą podstawę do kwestionowania postanowień umownych przerzucających ryzyko administracyjnych kar pieniężnych. Odwołanie do KIO jest w takim przypadku nie tylko dopuszczalne, ale, w świetle omawianych wyroków, w tym potwierdzenia przez Sąd Okręgowy, rokuje powodzeniem. Nie wolno jednak zwlekać: termin na wniesienie odwołania wynosi zaledwie 10 dni od dnia opublikowania dokumentów zamówienia w postępowaniach o wartości przekraczającej progi unijne, a w postępowaniach poniżej tych progów, zaledwie 5 dni. Praktyka pokazuje, że wykonawcy, którzy analizę wzoru umowy odkładają na ostatni moment, nie są w stanie przygotować merytorycznego odwołania w tak krótkim czasie, a po upływie terminu droga odwoławcza zamyka się bezpowrotnie.

Podstawa prawna

Art. 433 pkt 1-3, art. 515 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r., Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1320 ze zm.)
Art. 3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2024 r. poz. 399 ze zm.)
Art. 353¹, art. 5, art. 471, art. 483 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r., Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.)

Najczęściej zadawane pytania

Potrzebujesz analizy postanowień umownych w przetargu na odbiór odpadów?
Jeśli jesteś wykonawcą i uważasz, że projektowane postanowienia umowy naruszają art. 433 PZP, lub zamawiającym, który chce uniknąć kosztownych odwołań, skontaktuj się ze mną. Pomagam obu stronom na etapie analizy dokumentacji zamówienia i postępowań odwoławczych przed KIO.

O autorze: dr Maciej Swędzioł, radca prawny KT-4286 OIRP Katowice. Praktyka obejmuje prawo nieruchomości, prawo budowlane (administracyjne i cywilne) oraz zamówienia publiczne. Profil autora · Wpis w rejestrze radców prawnych