Czy można zmieniać nakłady w kosztorysie ofertowym bez ryzyka odrzucenia oferty?

Tak. Nakłady w kosztorysie ofertowym – czyli ilości robocizny, materiałów i sprzętu przypisane do poszczególnych pozycji – wolno modyfikować, dopóki zachowasz zakres robót wynikający z przedmiaru: ten sam opis pozycji, tę samą jednostkę miary, ten sam obmiar i technologię. Katalogi KNR są tylko pomocnicze i nie wiążą. Jeśli specyfikacja (SWZ) nie nakazała wprost stosowania konkretnych nakładów z KNR ani nie przewidziała za ich zmianę sankcji odrzucenia, zamawiający nie ma podstaw, by odrzucić Twoją ofertę z tego powodu, a gdy ma wątpliwości, musi najpierw wezwać Cię do wyjaśnień.

W skrócie

Spór o to, czy można zmieniać nakłady w kosztorysie ofertowym, wraca w przetargach na roboty budowlane regularnie – zwłaszcza przy rozliczeniu kosztorysowym, gdzie wykonawca składa kosztorys szczegółowy. Krajowa Izba Odwoławcza od lat przyjmuje jednolicie, że normy nakładów rzeczowych z katalogów KNR mają charakter pomocniczy i nie są wiążącą wytyczną; wiąże zakres roboty opisany w przedmiarze, a nie wewnętrzne ilości roboczogodzin czy materiału. Odrzucenie oferty na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy z 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy niezgodność z warunkami zamówienia publicznego jest pewna i oczywista, a SWZ wymóg sformułowała wprost. Jeżeli zamawiający ma wątpliwości co do kosztorysu, najpierw musi wezwać wykonawcę do wyjaśnień w trybie art. 223 ust. 1 PZP. Pominięcie tego kroku obciąża zamawiającego, nie wykonawcę. Artykuł dotyczy wykonawców robót budowlanych startujących w przetargach.

Czym są nakłady w kosztorysie ofertowym i czy muszą odpowiadać katalogom KNR?

Nakłady rzeczowe to ilości czynników produkcji potrzebnych do wykonania jednostki roboty: roboczogodziny, ilości materiałów i czas pracy sprzętu. W praktyce kosztorysowej przypisuje się je przez odwołanie do pozycji katalogu KNR (Katalog Nakładów Rzeczowych). Problem w tym, że KNR powstawały dekady temu i opierają się na uśrednionych, „statystycznych” normach z dawnych placów budowy. Nie uwzględniają dzisiejszej mechanizacji ani organizacji pracy. Dlatego nakłady w kosztorysie ofertowym to kategoria kalkulacyjna wykonawcy, a nie sztywny wzorzec narzucony przez katalog.

Dla rozstrzygnięcia, co w ofercie jest naprawdę wiążące, kluczowe jest rozróżnienie dwóch warstw pozycji kosztorysowej: zakresu roboty (opis pozycji, jednostka miary, obmiar, technologia) oraz nakładów rzeczowych (wewnętrzne ilości R, M, S). Wiąże ta pierwsza warstwa – bo to ona identyfikuje przedmiot zamówienia. Druga to sposób dojścia wykonawcy do ceny jednostkowej.

Stanowisko to wynika wprost z orzecznictwa. Krajowa Izba Odwoławcza, wskazała, że: „kod pozycji przedmiaru określany jest w praktyce najczęściej na podstawie odpowiednich publikacji zawierających normy nakładów rzeczowych (jak KNR) i ma znaczenie pomocnicze. Co do zasady to opis pozycji przedmiaru wraz z obliczeniami jednostek miary dla danej pozycji przedmiarowej identyfikuje zakres robót objętych przedmiotem zamówienia (…). KNR nie stanowi dokumentu o charakterze normatywnym i nie jest on bezwzględną wytyczną, na podstawie której muszą być tworzone wszelkie kosztorysy”.

W tym samym duchu Izba ujęła uprawnienie wykonawcy jeszcze dosadniej: „Wykonawca ma możliwość zmiany wyceny lub/i zmianę norm nakładów rzeczowych danej pozycji kosztorysowej przedmiaru robót. Nie dopuszcza się pominięcia jak i dopisania którejkolwiek pozycji kosztorysowej przedmiaru robót”. Granica jest więc czytelna: wolno zmieniać nakłady wewnątrz pozycji, nie wolno dodawać ani usuwać samych pozycji.

Kiedy zamawiający może odrzucić ofertę za nakłady w kosztorysie ofertowym?

Najczęstszy błąd zamawiających polega na utożsamieniu nakładów z katalogu z treścią przedmiaru i wyciągnięciu z tego wniosku o niezgodności oferty. Tymczasem podstawa odrzucenia jest wąska. Zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt 5 PZP zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli „jej treść jest niezgodna z warunkami zamówienia”. Aby ten przepis zadziałał, niezgodność musi być realna i wynikać wprost z dokumentów zamówienia – a nie być dopiero „wyinterpretowana” po otwarciu ofert.

Jeżeli przedmiar nie zawierał konkretnych wartości nakładów rzeczowych, a SWZ nie nakazała ich stosowania z konkretnych pozycji KNR, to nie ma czego naruszyć. Tu działa zasada in dubio contra proferentem – ryzyko nieprecyzyjnej dokumentacji obciąża jej autora, czyli zamawiającego. KIO ujęła to tak: „nie ma obowiązujących regulacji prawnych w zakresie sporządzania kosztorysu ofertowego (…). To zamawiający w dokumentach zamówienia powinien określić zasady sporządzenia takiego kosztorysu (…). Nie można obarczać wykonawcy negatywnymi konsekwencjami niejasnego brzmienia dokumentów zamówienia”.

Praktycznie najbliższy typowemu przetargowi drogowemu jest wyrok z 17 kwietnia 2024 r., KIO 1053/24, w sprawie prowadzonej przez Miejski Zarząd Dróg w Nowym Sączu (roboty rozliczane kosztorysowo). Wykonawca przyjął własny sprzęt – minikoparkę i samochód samowyładowczy – zamiast nakładów z katalogu, a Izba nakazała unieważnić odrzucenie oferty. Co istotne, przyjęto, że liczy się to, by sposób kalkulacji zapewniał należyte wykonanie zamówienia, a nie to, by był identyczny ze sposobem przyjętym przez zamawiającego albo innych wykonawców.

Jeszcze dalej poszła Izba w wyroku z jednym w wyroków z 2024 r. gdzie zaakceptowała modyfikację nakładów nawet wtedy, gdy SWZ wprost zakazywała zmiany kosztorysów nakładczych. Skoro nawet wyraźny zakaz nie wystarczył do utrzymania odrzucenia oferty, to tym bardziej nie wystarczy jego brak. Dla wykonawcy płynie stąd konkretny wniosek: jeśli odrzucono Twoją ofertę za „inne nakłady”, a SWZ nie zawierała wyraźnego nakazu i sankcji, masz mocną podstawę odwołania.

Czy stawka roboczogodziny w kosztorysie może być niższa od minimalnego wynagrodzenia?

To odrębne, choć bliźniacze pytanie, które w praktyce pojawia się przy tym samym odrzuceniu oferty. Zamawiający widzi w kosztorysie stawkę roboczogodziny (R) np. 24 zł i porównuje ją z minimalnym wynagrodzeniem albo minimalną stawką godzinową – po czym uznaje ofertę za niezgodną z warunkami zamówienia. To błąd u podstaw, bo myli dwie różne kategorie.

Stawka roboczogodziny kosztorysowej jest jednostką kalkulacyjną – wyraża koszt jednej godziny pracy w wycenie, do którego dolicza się jeszcze koszty pośrednie i zysk. Nie jest to wynagrodzenie wypłacane pracownikowi. Izba dość jednolicie wypowiadała się w tego typu sprawach potwierdzając, że stawka roboczogodziny kosztorysowej nie jest tożsama ze stawką godzinową wynagrodzenia pracowników.Minimalna stawka godzinowa z ustawy o minimalnym wynagrodzeniu dotyczy umów zlecenia i o świadczenie usług – a nie pracowników zatrudnionych na umowę o pracę, których SWZ często wprost wymaga. W wyroku z 10 lipca 2025 r., KIO 2206/25, Izba oddaliła odwołanie oparte na takim utożsamieniu, wskazując, że odwołujący „błędnie utożsamia pojęcie stawka roboczogodziny kosztorysowej z pojęciem wartości minimalnej godzinowej stawki wynagrodzenia”.

Liczby pokazują, że zarzut zwykle się rozsypuje po doliczeniu narzutów. W 2026 r. minimalne wynagrodzenie za pracę wynosi 4.806 zł, a minimalna stawka godzinowa 31,40 zł (rozporządzenie Rady Ministrów z 11 września 2025 r.). Stawka kosztorysowa 24 zł powiększona o koszty pośrednie 40% i zysk 10% daje 36,96 zł za godzinę – czyli więcej niż realny koszt zatrudnienia pracownika na płacy minimalnej wraz z narzutami pracodawcy (ok. 34,5 zł/godz.). Sama „goła” stawka R w kosztorysie nie mówi więc jeszcze nic o tym, czy wykonawca dotrzyma przepisów o kosztach pracy. To problem pokrewny do sytuacji, w której kwestionowane jest wynagrodzenie wykonawcy robót budowlanych – w obu przypadkach chodzi o to, że kategoria kalkulacyjna nie jest tym samym co rzeczywista wypłata.

Co zrobić, gdy zamawiający odrzucił ofertę bez wezwania do wyjaśnień?

Tu leży najsilniejszy, a zarazem najczęściej pomijany argument wykonawcy. Nawet gdyby zamawiający rzeczywiście miał wątpliwości co do kosztorysu, nie wolno mu od razu sięgać po odrzucenie. Najpierw musi zapytać. Artykuł 223 ust. 1 PZP stanowi: „W toku badania i oceny ofert zamawiający może żądać od wykonawców wyjaśnień dotyczących treści złożonych ofert (…). Niedopuszczalne jest prowadzenie między zamawiającym a wykonawcą negocjacji dotyczących złożonej oferty oraz (…) dokonywanie jakiejkolwiek zmiany w jej treści”.

Słowo „może” bywa nadużywane przez zamawiających jako furtka do pominięcia wyjaśnień. Orzecznictwo zamyka tę furtkę. KIO w 2025 r. orzekła, że: „Pomimo użycia w treści przepisu sformułowania »może żądać od wykonawców wyjaśnień« prawo to przeradza się w obowiązek, o ile skutkiem wątpliwości może być odrzucenie oferty. Nie korzystając z art. 223 ust. 1 PZP Zamawiający naraża się na zarzut przedwczesności odrzucenia oferty”. Deklaracja w stylu „nie wzywałem, bo oferta i tak podlega odrzuceniu” jest w tym ujęciu nadmiernym formalizmem, a nie działaniem zgodnym z ustawą.

Dokładnie do kosztorysowej stawki roboczogodziny odniosła się Izba w wyroku z 20 grudnia 2024 r., KIO 4487/24: „W sytuacji, gdy Zamawiający miał wątpliwości co do skalkulowania wartości roboczogodziny, miał możliwość zwrócenia się do wykonawcy o złożenie wyjaśnień (…). Nie prowadziłoby to do niedozwolonych negocjacji”. Złożenie kosztorysu szczegółowego daje przy tym zamawiającemu pełny materiał do weryfikacji, tym bardziej nie ma usprawiedliwienia dla odrzucenia „w ciemno”.

Jest jeszcze druga ścieżka, jeśli sednem zarzutu są koszty pracy. Wtedy właściwym trybem nie jest art. 226 ust. 1 pkt 5 PZP, lecz badanie rażąco niskiej ceny z art. 224 PZP. Zgodnie z art. 224 ust. 3 pkt 4 PZP wyjaśnienia mogą dotyczyć „zgodności z przepisami dotyczącymi kosztów pracy, których wartość przyjęta do ustalenia ceny nie może być niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę albo minimalnej stawki godzinowej”. Izba w wyroku z 30 września 2021 r., KIO 2443/21, potwierdziła, że bez uprzedniej procedury wyjaśniającej nie można odrzucić oferty jako rażąco niskiej, bo koszty robocizny są istotną częścią składową ceny i wymagają wyjaśnienia. Wniosek dla wykonawcy jest praktyczny: jeżeli dostałeś decyzję o odrzuceniu bez żadnego wcześniejszego pytania o kosztorys, samo to uchybienie często wystarcza do wygrania odwołania w Krajowej Izbie Odwoławczej.

Masz pięć dni roboczych od zawiadomienia o odrzuceniu oferty na wniesienie odwołania w trybie podstawowym, termin jest krótki i nieprzywracalny, więc liczy się szybka reakcja.

Odrzucono Twoją ofertę za nakłady w kosztorysie ofertowym albo za stawkę roboczogodziny? Sprawdzę zasadność decyzji zamawiającego i ocenię szanse odwołania do KIO, umów wstępną rozmowę przez stronę kontaktu. Działamy też po stronie procesu budowlanego, gdy spór z przetargu przechodzi na etap realizacji robót.

Najczęściej zadawane pytania

O autorze: dr Maciej Swędzioł, radca prawny KT-4286 OIRP Katowice. Praktyka obejmuje prawo nieruchomości, prawo budowlane (administracyjne i cywilne) oraz zamówienia publiczne. Profil autora · Wpis w rejestrze radców prawnych