Kryteria selekcji: czy zamawiający może premiować doświadczenie z Polski?

Tak. Kryteria selekcji mogą przyznawać dodatkowe punkty za roboty zrealizowane na terytorium Polski i samo ograniczenie lokalizacji nie czyni takiego wymagania dyskryminacyjnym. Krajowa Izba Odwoławcza oceniała takie kryterium dwukrotnie w 2025 r. i za każdym razem oddaliła zarzuty wymierzone w sam wymóg lokalizacji. Jeżeli chcesz podważyć takie kryterium, musisz udowodnić, że nie ma ono uzasadnienia w przedmiocie zamówienia. Argument, że w Polsce zrealizowano niewiele podobnych inwestycji, do tego nie wystarczy.

W skrócie

Kryteria selekcji to punktowany ranking stosowany w przetargach dwuetapowych, w których zamawiający zaprasza do dalszego udziału tylko część wykonawców spełniających warunki udziału w postępowaniu. Ustawa wymaga, by były obiektywne i niedyskryminacyjne (art. 7 pkt 9 PZP), a całe postępowanie było prowadzone w sposób proporcjonalny i zapewniający uczciwą konkurencję (art. 16 PZP). W dwóch sporach o kryteria selekcji przy budowie Centralnego Portu Komunikacyjnego Izba przyjęła, że dodatkowe punkty za obiekty wzniesione w Polsce są dopuszczalne, o ile zamawiający wykaże, dlaczego takie doświadczenie ma znaczenie dla realizacji zamówienia. Dla wykonawcy oznacza to twardy rozkład ciężaru dowodu: to on musi wykazać brak uzasadnienia kryterium, a nie zamawiający jego zasadność. Odwołanie wobec dokumentów zamówienia trzeba złożyć w ciągu 10 dni od publikacji ogłoszenia, a wpis przy robotach budowlanych powyżej progów unijnych wynosi 20 000 zł. Temat dotyczy niewielkiego wycinka rynku, ale najdroższego: tryby dwuetapowe to około 1% liczby i 3% wartości zamówień powyżej progów unijnych.

Czym są kryteria selekcji i w jakich przetargach się je stosuje?

Kryteria selekcji to mechanizm prekwalifikacji. Zamawiający najpierw sprawdza, kto spełnia warunki udziału w postępowaniu i nie podlega wykluczeniu, a dopiero potem punktuje pozostałych wykonawców, żeby zaprosić do dalszego etapu tylko tych najwyżej ocenionych. Ustawa definiuje je w art. 7 pkt 9 Prawa zamówień publicznych jako „obiektywne i niedyskryminacyjne kryteria stosowane przez zamawiającego w postępowaniu o udzielenie zamówienia albo w konkursie, w celu ograniczenia liczby wykonawców albo uczestników konkursu, niepodlegających wykluczeniu i spełniających warunki udziału w postępowaniu albo w konkursie, których zamawiający zaprosi do złożenia ofert wstępnych lub ofert, do negocjacji lub dialogu albo do złożenia prac konkursowych”.

Z definicji wynika najważniejsza konsekwencja praktyczna: kryteria selekcji działają tylko tam, gdzie postępowanie jest dwuetapowe. Spotkasz je w przetargu ograniczonym, w negocjacjach z ogłoszeniem, w dialogu konkurencyjnym i w partnerstwie innowacyjnym, a poza zamówieniami także w konkursie. W przetargu nieograniczonym, gdzie każdy zainteresowany od razu składa ofertę, nie ma czego prekwalifikować i przepisy takiej możliwości nie przewidują.

Ustawa wyznacza też dolny próg konkurencji. W przetargu ograniczonym zamawiający „może ograniczyć liczbę wykonawców zapraszanych do składania ofert, których wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie podlegały odrzuceniu, o ile liczba ta jest wystarczająca, aby zapewnić konkurencję i nie jest mniejsza niż 5” (art. 148 ust. 1 PZP). W dialogu konkurencyjnym granica jest niższa: minimum wynosi 3 (art. 177 ust. 1 PZP), tak samo jak w negocjacjach z ogłoszeniem (art. 159 ust. 1 PZP). Zamawiający musi przy tym podać kryteria selekcji i minimalną liczbę zapraszanych wykonawców już w ogłoszeniu o zamówieniu oraz w dokumentach zamówienia.

Skala zjawiska jest niewielka, ale dotyczy największych kontraktów. Ze sprawozdania Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych za 2024 r. wynika, że wśród zamówień powyżej progów unijnych przetarg ograniczony to 0,94% postępowań, negocjacje z ogłoszeniem 0,13%, a dialog konkurencyjny zaledwie 0,06%. Łącznie tryby dwuetapowe odpowiadały za 1,13% liczby i 3,08% wartości takich zamówień, przy 330,4 mld zł całego rynku zamówień publicznych w 2024 r. i 39% udziale robót budowlanych w wartości udzielonych zamówień. Innymi słowy: jeżeli startujesz w przetargu na dużą inwestycję infrastrukturalną, prawdopodobieństwo zetknięcia się z kryteriami selekcji rośnie skokowo.

Czy kryteria selekcji mogą premiować doświadczenie zdobyte w Polsce?

Mogą. Krajowa Izba Odwoławcza odpowiedziała na to pytanie w 2025 r. dwa razy, w obu sprawach dotyczących budowy Centralnego Portu Komunikacyjnego prowadzonych w trybie dialogu konkurencyjnego.

W pierwszym z tych postępowań zamawiający ustalił trzy kryteria selekcji o łącznej wadze 18 punktów. Najwyżej punktowane (do 10 pkt) obejmowało obiekty z sektora lotniczego lub budownictwa kubaturowego niemieszkalnego zrealizowane w całej Unii Europejskiej i w państwach EFTA. Drugie (do 6 pkt) premiowało budowę, przebudowę lub rozbudowę pasażerskiego terminala lotniskowego o wartości co najmniej 50 mln zł netto, ale wyłącznie takiego „zlokalizowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”. Trzecie (do 2 pkt) dotyczyło terminali o wartości od 1 mld zł netto, bez ograniczenia terytorialnego. Do dialogu miało zostać zaproszonych pięciu wykonawców, a okres referencyjny wynosił 15 lat.

Jeden z odwołujących zarzucił, że kryterium terytorialne premiuje wąską grupę firm, bo w Polsce zrealizowano tylko kilka takich inwestycji. Izba w wyroku z lipca 2025 r. oddaliła ten zarzut i wyjaśniła, dlaczego samo zawężenie do Polski nie przesądza o dyskryminacji:

„Dodatkowo wskazać trzeba, że sam fakt ograniczenia lokalizacji inwestycji w kryterium selekcji z pkt 2) do terytorium Polski nie powinien być analizowany w oderwaniu po pierwsze od specyfiki zamówienia, a po drugie od treści pozostałych kryteriów selekcji. Kryteria selekcji stanowią bowiem z założenia pewien zbiór wymagań, służących wyłonieniu wykonawców posiadających wyższy niż minimalny poziom zdolności do realizacji zamówienia.”

W tym samym uzasadnieniu Izba odrzuciła argument oparty na rzadkości inwestycji: „Okoliczność, że tego rodzaju inwestycji nie jest realizowanych dużo, co siłą rzeczy przekładać będzie się na liczbę wykonawców posiadających takie doświadczenie, nie powoduje sama w sobie, że kryterium selekcji jest dyskryminacyjne, jeśli jest ono uzasadnione potrzebami wynikającymi ze specyfiki zamówienia”.

Pół roku później, w orzeczeniu z grudnia 2025 r., inny skład Izby ocenił kolejne kryteria selekcji tego samego zamawiającego, tym razem premiujące dworce kolejowe i stacje metra o wartości od 20 mln zł netto oraz tunele od 80 mln zł netto, również „zlokalizowane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”. Rozstrzygnięcie było takie samo, a uzasadnienie jeszcze bardziej wprost: „dodatkowe punktowanie robót budowlanych zlokalizowanych na terenie Polski jest uzasadnione potrzebami Zamawiającego, zatem ma charakter obiektywny”. Izba dodała, że uzasadnione jest „uwzględnić miejsce realizacji niniejszego zamówienia w ramach kryteriów selekcji i w tym celu dodatkowo punktować takie roboty, przy wykonaniu których dany wykonawca mógł nabyć wiedzę i doświadczenie w zakresie prowadzenia określonych przedsięwzięć budowlanych w Polsce”. Zamawiający powołał się w tej sprawie na konkretne uwarunkowania krajowe: system pozwoleń i odbiorów, wymagania środowiskowe, normy techniczne oraz konieczność współpracy z polskimi organami nadzoru. Tę argumentację Izba przyjęła, uznając kryteria selekcji za obiektywne i uzasadnione potrzebami zamawiającego.

Dwa rozstrzygnięcia to jeszcze nie utrwalona linia orzecznicza, ale kierunek jest czytelny. Punktem ciężkości nie jest granica państwowa, tylko związek między doświadczeniem a tym, co konkretnie ma powstać.

Kiedy kryteria selekcji są dyskryminacyjne?

Izba nie ocenia kryterium w oderwaniu od reszty dokumentów. Test, który stosuje, składa się z dwóch pytań: czy kryterium znajduje uzasadnienie w przedmiocie zamówienia i czy jego konstrukcja rzeczywiście prowadzi do wyłonienia wykonawców o wyższych zdolnościach. W wyroku z lipca 2025 r. sformułowano to tak:

„Oceniając obiektywizm i niedyskryminację kryteriów selekcji należy mieć na uwadze przede wszystkim to, czy znajdują one uzasadnienie w przedmiocie zamówienia, jego charakterze i specyfice oraz to, czy faktycznie sposób ich skonstruowania doprowadzi do zakwalifikowania do dialogu konkurencyjnego tych wykonawców, których udział wniesie do tego dialogu wartość dodaną i którzy posiadają wyższy niż minimalny (zakreślony warunkami udziału w postępowaniu) poziom zdolności do wykonania zamówienia na oczekiwanym poziomie jakości.”

Kluczowe jest rozróżnienie, które łatwo przeoczyć. Warunki udziału w postępowaniu wyznaczają minimum, bez którego wykonawca w ogóle nie wejdzie do gry, i muszą być określone „w sposób proporcjonalny do przedmiotu zamówienia oraz umożliwiający ocenę zdolności wykonawcy do należytego wykonania zamówienia, w szczególności wyrażając je jako minimalne poziomy zdolności” (art. 112 ust. 1 PZP). Kryteria selekcji działają ponad tym minimum i z natury rzeczy kogoś preferują. Izba nie ukrywa tego mechanizmu: „Oczywistym jest, że kryteria selekcji w pewien sposób preferować będą określoną grupę wykonawców – tych, którzy posiadają najbardziej miarodajne i pożądane z perspektywy realizacji przedmiotu zamówienia zdolności. W przeciwnym razie kryteria selekcji nie spełniałyby przypisanego im celu”. W grudniowym orzeczeniu z 2025 r. padło zdanie jeszcze mocniejsze: celem kryteriów selekcji „nie jest zapewnienie jak największej liczbie wykonawców dostępu do zamówienia, ale wręcz przeciwnie – ograniczenie tej liczby do tych, którzy w największym stopniu spełniają wymagania zamawiającego”.

Granicą pozostają zasady z art. 16 PZP, zgodnie z którym zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie „w sposób: 1) zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców; 2) przejrzysty; 3) proporcjonalny”. Wymaganie przekracza tę granicę wtedy, gdy nie mierzy niczego istotnego dla wykonania zamówienia, a jedynie odcina część rynku. Dobrze pokazuje to sprawa z 2021 r., w której zamawiający wymagał doświadczenia w ochronie świadczonej na rzecz podmiotu wpisanego do rejestru instytucji kultury. Izba uznała ten wymóg za nadmiarowy, bo status formalny odbiorcy usługi nie zmienia charakteru doświadczenia zdobytego przez wykonawcę, i przypomniała regułę uniwersalną: „Każdy warunek udziału w postępowaniu musi również zostać merytorycznie uzasadniony i znajdować usprawiedliwienie w specyfice przedmiotu zamówienia”. Sprawa dotyczyła warunku udziału, nie kryterium selekcji, ale logika oceny jest identyczna: wymaganie musi mierzyć zdolność, a nie etykietę.

Praktyczny wniosek dla wykonawcy jest taki, że atakowanie samej lokalizacji rzadko wystarcza. Realnie sporne bywają dopiero: nadmierne progi wartościowe oderwane od skali zamówienia, wagi punktowe rozłożone tak, że jedno kryterium przesądza o rankingu, oraz definicje referencji zawężone do pojedynczego typu obiektu bez uzasadnienia technicznego.

Co musi udowodnić wykonawca, który kwestionuje kryteria selekcji?

Ciężar dowodu spoczywa na odwołującym i jest rozłożony szeroko. Izba wyliczyła w lipcu 2025 r., czego dokładnie oczekuje: wykonawca „powinien wykazać, że są one nieobiektywne i dyskryminacyjne, że nie znajdują uzasadnienia w przedmiocie zamówienia, jego charakterze czy specyfice, że faktycznie sposób ich skonstruowania nie doprowadzi do zakwalifikowania do dialogu konkurencyjnego tych wykonawców, których udział wniesie do tego dialogu wartość dodaną”.

W obu sprawach CPK zarzuty wymierzone w kryterium terytorialne upadły na dowodach, a nie na prawie. Izba wytknęła odwołującym dwa błędy, które warto znać przed napisaniem odwołania. Po pierwsze, wybiórczą analizę: kwestionowano jedno kryterium w oderwaniu od pozostałych, choć akurat obok niego funkcjonowało kryterium bez ograniczenia terytorialnego i szeroko zdefiniowane kryterium obejmujące całą Unię Europejską. Po drugie, ogólnikowość: stanowisko jednego z odwołujących, jak ujęła to Izba, „ograniczało się wyłącznie do hasłowej, wybiórczej polemiki”, a skoro nie odparł on argumentacji zamawiającego, nie było podstaw, by odmówić jej wiarygodności. Z lektury uzasadnienia widać też trzecią słabość, którą Izba nazwała inaczej: żądanie obniżenia progu wartościowego straciło aktualność, gdy zamawiający sam ten próg obniżył, a zarzut dyskryminacji pozostał bez dowodu.

W praktyce spotykam się z odwołaniami, w których cała argumentacja sprowadza się do zestawienia zrealizowanych w kraju inwestycji z ogólnodostępnych źródeł. To za mało. W sprawie z lipca 2025 r. Izba wprost odnotowała, że na jej stanowisko nie wpływa fakt przedstawienia poglądowych zestawień zawierających przegląd inwestycji terminalowych w Polsce i w Europie. Skuteczniej działa materiał pokazujący, że kwestionowane wymaganie nie odpowiada realnym potrzebom technicznym zamówienia, na przykład analiza porównawcza rozwiązań stosowanych przy podobnych obiektach za granicą albo opinia techniczna wskazująca, że kompetencja premiowana przez kryterium nie ma przełożenia na sposób wykonania robót.

Znaczenie ma też moment. Zgodnie z art. 552 ust. 1 PZP Izba bierze za podstawę stan rzeczy ustalony w toku postępowania odwoławczego, więc modyfikacja dokumentów zamówienia dokonana po wniesieniu odwołania wpływa na rozstrzygnięcie. W sprawie z 2025 r. zamawiający obniżył w trakcie sporu jeden z progów z 300 mln zł do 200 mln zł, a część zarzutów została w efekcie wycofana i umorzona.

Ile czasu masz na odwołanie wobec kryteriów selekcji i ile ono kosztuje?

Termin jest krótki i liczy się od publikacji, a nie od momentu, w którym zespół ofertowy zorientuje się w konsekwencjach punktacji. Zgodnie z art. 515 ust. 2 PZP odwołanie wobec treści ogłoszenia wszczynającego postępowanie lub wobec treści dokumentów zamówienia wnosi się w terminie „10 dni od dnia publikacji ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej lub zamieszczenia dokumentów zamówienia na stronie internetowej, w przypadku zamówień, których wartość jest równa albo przekracza progi unijne” oraz 5 dni przy zamówieniach poniżej progów unijnych.

Do tego dochodzi koszt. Wpis od odwołania w postępowaniu na roboty budowlane o wartości równej progom unijnym lub wyższej wynosi 20 000 zł, a poniżej progów 10 000 zł. Zwrot kosztów zastępstwa procesowego jest limitowany kwotą 3 600 zł, niezależnie od rzeczywistego wynagrodzenia pełnomocnika.

Z mojego doświadczenia wynika, że najczęstszym powodem przegranej nie jest słaby argument, tylko kalendarz. Decyzja o odwołaniu wobec kryteriów selekcji zapada zwykle wtedy, gdy zespół policzy punkty i zobaczy, że nie mieści się w progu zaproszenia, a to bywa kilkanaście dni po publikacji ogłoszenia. Wtedy jedyne, co zostaje, to wniosek do zamawiającego o zmianę dokumentów, który nie ma mocy odwołania i nie zawiesza żadnego terminu.

Uprawnienie do wniesienia odwołania ma wykonawca, który „ma lub miał interes w uzyskaniu zamówienia lub nagrody w konkursie oraz poniósł lub może ponieść szkodę w wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów ustawy” (art. 505 ust. 1 PZP). Na etapie kwestionowania dokumentów zamówienia interes wykazuje się łatwiej niż później, bo wystarczy realna możliwość ubiegania się o zamówienie, a nie złożony wniosek. Jeżeli rozważasz spór z zamawiającym, warto przy okazji sprawdzić, jak wygląda skuteczna strategia postępowania odwoławczego przed KIO.

Czy punktów z kryteriów selekcji można uzupełnić po złożeniu wniosku?

Nie i jest to jedna z najkosztowniejszych pułapek tego etapu. Ustawa dopuszcza wzywanie do uzupełnienia lub poprawienia dokumentów podmiotowych, ale wprost wyłącza ten mechanizm w odniesieniu do prekwalifikacji: „Złożenie, uzupełnienie lub poprawienie oświadczenia, o którym mowa w art. 125 ust. 1, lub podmiotowych środków dowodowych nie może służyć potwierdzeniu spełniania kryteriów selekcji” (art. 128 ust. 3 PZP).

Konsekwencja jest prosta i bolesna: robota referencyjna, której nie wykazałeś we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, nie zostanie policzona później, nawet jeżeli faktycznie ją zrealizowałeś i masz komplet dokumentów w szufladzie. Wykonawca, który wpisał do wniosku minimum wymagane warunkami udziału i „zostawił sobie” pozostałe referencje, sam obniża swoją pozycję w rankingu. Przy pięciu miejscach w dialogu konkurencyjnym i punktacji przyznawanej po 2 punkty za każdą dodatkową robotę różnica jednej pozycji referencyjnej potrafi zdecydować o zaproszeniu.

Praktyczny wniosek jest taki, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wymaga inwentaryzacji całego dorobku spółki, także tego sprzed kilkunastu lat. W obu sprawach CPK okres referencyjny wynosił 15 lat, co dla wielu wykonawców oznacza sięganie po dokumentację kontraktów zamkniętych dawno i archiwizowanych papierowo. Ten sam problem dotyczy potencjału podmiotów trzecich i konsorcjantów, bo doświadczenie punktowane w kryteriach selekcji można łączyć, ale trzeba to zaplanować przed złożeniem wniosku, nie po.

Warto też odnotować zmianę systemową, która dopiero się rozwija. Od 12 lipca 2026 r. obowiązuje art. 112 ust. 3 PZP, nakazujący zamawiającym stosowanie poziomów zdolności określonych w przepisach wykonawczych do ustawy o certyfikacji wykonawców zamówień publicznych. Do czasu wydania rozporządzeń dla poszczególnych rodzajów zamówień przepis pozostaje bez praktycznego skutku, a przepisy wykonawcze obejmujące roboty budowlane dopiero powstają. Docelowo może to ujednolicić sposób opisywania zdolności technicznej, a pośrednio także punkt odniesienia dla kryteriów selekcji. Jeżeli przygotowujesz się do dużych postępowań, przydatne będzie także zestawienie zasad zmiany osoby wskazanej w ofercie przetargowej oraz zasad liczenia terminu wniesienia wadium przelewem, bo oba tematy dotyczą tego samego etapu formalnego i tych samych ryzyk. Szerszy kontekst znajdziesz w dziale poświęconym zamówieniom publicznym z perspektywy wykonawcy.

Najczęściej zadawane pytania

Masz wątpliwości, czy kryteria selekcji w ogłoszeniu dają się podważyć, albo chcesz sprawdzić, jak ułożyć wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, żeby nie stracić punktów? Sprawdzę dokumenty zamówienia i ocenię ryzyko – umów konsultację telefoniczną.

O autorze: dr Maciej Swędzioł, radca prawny KT-4286 OIRP Katowice. Praktyka obejmuje prawo nieruchomości, prawo budowlane (administracyjne i cywilne) oraz zamówienia publiczne. Profil autora · Wpis w rejestrze radców prawnych