Rażąco niska cena w przetargu – jak obronić ofertę przed odrzuceniem?

Rażąco niska cena nie jest kwestią progu procentowego, tylko dowodów. Zamawiający nie musi udowodnić, że Twoja cena jest za niska – wystarczy, że Twoje wyjaśnienia go nie przekonają, bo ustawa przerzuca ciężar wykazania realności ceny na wykonawcę. Przekroczenie 30 procent nie przesądza niczego poza tym, że zamawiający ma obowiązek zapytać. Sprawa rozstrzyga się na etapie odpowiedzi na wezwanie, a nie w odwołaniu, bo Krajowa Izba Odwoławcza bada prawidłowość oceny wyjaśnień, a nie przyjmuje dowodów, których nie złożyłeś zamawiającemu.

W skrócie

Rażąco niska cena to jedyna podstawa odrzucenia oferty, przy której to wykonawca ma udowodnić swoją rację, a nie zamawiający swoją. Prawo zamówień publicznych nie definiuje tego pojęcia – definiuje wyłącznie procedurę. Art. 224 Prawa zamówień publicznych określa, kiedy zamawiający musi zapytać, art. 226 ust. 1 pkt 8 pozwala odrzucić ofertę, a art. 224 ust. 5 przesądza, kto ma coś wykazać. W 2025 r. do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej wpłynęło 5986 odwołań, najwięcej w historii Izby, a średni czas rozpoznania sprawy wydłużył się z 20 do 34 dni. Artykuł kierowany jest do wykonawców, którzy dostali wezwanie do wyjaśnień albo zawiadomienie o odrzuceniu oferty.

Czym jest rażąco niska cena, skoro ustawa jej nie definiuje?

Prawo zamówień publicznych posługuje się pojęciem rażąco niskiej ceny w sześciu miejscach i w żadnym go nie wyjaśnia. Art. 226 ust. 1 pkt 8 stanowi jedynie: „Zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli (…) zawiera rażąco niską cenę lub koszt w stosunku do przedmiotu zamówienia”.

Brak definicji jest tu celowy i ma praktyczną konsekwencję: nie da się wygrać sporu argumentem, że cena mieści się w jakimś przedziale. Rażąco niska cena to w praktyce cena oderwana od realiów rynkowych, przy której wykonanie zamówienia zgodnie z wymaganiami byłoby nieopłacalne, a nie po prostu cenę niższą od pozostałych. Ocena jest zawsze indywidualna: rażąco niska cena w jednym postępowaniu bywa ceną rynkową w innym, bo punktem odniesienia jest konkretny przedmiot zamówienia.

Zwrócenia uwagi wymaga, że ustawa obejmuje nie tylko cenę całkowitą, lecz także jej istotne części składowe. Zamawiający może więc zakwestionować pojedynczą pozycję kosztorysu, nawet gdy cena całkowita nie odbiega od pozostałych ofert.

Kiedy rażąco niska cena zmusza zamawiającego do wezwania, a kiedy tylko pozwala?

To rozróżnienie decyduje o mocy zarzutu w odwołaniu, bo zaniechanie obowiązku jest naruszeniem ustawy, a nieskorzystanie z uprawnienia zwykle nie.

Podstawą jest art. 224 ust. 1 Prawa zamówień publicznych: „Jeżeli zaoferowana cena lub koszt, lub ich istotne części składowe, wydają się rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia lub budzą wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia lub wynikającymi z odrębnych przepisów, zamawiający żąda od wykonawcy wyjaśnień, w tym złożenia dowodów w zakresie wyliczenia ceny lub kosztu, lub ich istotnych części składowych”.

Obowiązek twardy powstaje po przekroczeniu progu 30 procent. Zgodnie z art. 224 ust. 2 pkt 1 zamawiający zwraca się o wyjaśnienia, gdy cena całkowita oferty jest niższa o co najmniej 30 procent od wartości zamówienia powiększonej o podatek od towarów i usług albo od średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych ofert niepodlegających odrzuceniu. Jedyny wyjątek to sytuacja, w której rozbieżność wynika z okoliczności oczywistych, niewymagających wyjaśnienia.

Izba czyta ten wyjątek wąsko. W wyroku z 2023 r. wskazała, że wezwanie „jest zasadą, obowiązkiem zamawiającego”, a możliwość odstąpienia „jako wyjątek od tej zasady nie może być traktowana rozszerzająco”, przy czym chodzi o okoliczności „nie budzące wątpliwości, widoczne na pierwszy rzut oka”.

Ważna zmiana z 2025 roku, o której wiele opracowań jeszcze nie wie. Od 9 września 2025 r. przy liczeniu średniej arytmetycznej pomija się także oferty odrzucone z powodu pochodzenia wykonawcy z państwa trzeciego niebędącego stroną umowy międzynarodowej. Odesłanie w art. 224 ust. 2 pkt 1 brzmi obecnie „art. 226 ust. 1 pkt 1, 5a i 10″, a nie – jak przez poprzednie cztery lata – „pkt 1 i 10″. Zmianę wprowadziła nowelizacja wdrażająca wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach Kolin i Qingdao. Praktycznie oznacza to, że średnia bywa dziś wyższa niż przy starych zasadach, a więc próg 30 procent uruchamia się częściej.

Obok obowiązku jest uprawnienie. Art. 224 ust. 2 pkt 2 pozwala zamawiającemu zapytać, gdy cena jest niższa o 30 procent od wartości zamówienia zaktualizowanej o okoliczności zaistniałe po wszczęciu postępowania, w szczególności o istotną zmianę cen rynkowych.

Przy robotach budowlanych i usługach jest jeszcze obowiązek co do zakresu pytania. Art. 224 ust. 4 nakazuje żądać wyjaśnień co najmniej w zakresie zgodności z przepisami o kosztach pracy oraz o prawie pracy i zabezpieczeniu społecznym.

Co musi zawierać odpowiedź na zarzut rażąco niskiej ceny?

Tu przegrywa się najwięcej spraw i tu tkwi najważniejsze zdanie całej ustawy w tym obszarze. Art. 224 ust. 5 stanowi: „Obowiązek wykazania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny lub kosztu spoczywa na wykonawcy”.

Izba wykłada „wykazanie” jako udowodnienie. W wyroku z 2025 r. stwierdziła, że chodzi „przede wszystkim o przedstawienie konkretnych informacji, pozwalających później zamawiającemu na realną weryfikację wyceny”, a dla wypełnienia obowiązku „nie wystarczy zatem, aby ograniczył się on wyłącznie do ogólnych stwierdzeń, że w zaoferowanej cenie wykona zamówienie”. Dodała przy tym, że „niezależnie od stopnia skomplikowania przedmiotu zamówienia, wykonawca nie jest zwolniony z dochowania należytej staranności przy składaniu wyjaśnień”.

Kalkulacja to nie dowód. To rozróżnienie kosztuje wykonawców najwięcej. W wyroku z grudnia 2025 r. Izba odrzuciła argument, że dowodem poniesienia kosztów jest złożona z wyjaśnieniami kalkulacja: „kalkulacja jest istotnym elementem wyjaśnień, ale nie jest ona dowodem na poniesienie kosztów. Dokument ten obrazuje sposób podziału wynagrodzeń na grupy poszczególnych kosztów (…) ale nie udowadnia tych kosztów”. Dowodem są oferty dostawców, umowy, faktury z realizowanych kontraktów, zestawienia płacowe – dokumenty pochodzące z zewnątrz, a nie arkusz sporządzony na potrzeby wyjaśnień.

W sprawach, które prowadzę, najczęstszą przyczyną przegranej jest właśnie kalkulacja bez dowodów: wykonawca rozpisuje pozycje co do złotówki, ale nie dołącza ani jednego dokumentu potwierdzającego, że tyle rzeczywiście zapłaci. Druga w kolejności to pominięcie pozycji, o którą zamawiający pytał wprost.

Jest jednak granica wymagań i warto ją znać, bo działa na Twoją korzyść. W wyroku z 2023 r. Izba stwierdziła, że „wykonawca nie musi w szczegółach wyjaśniać każdej pozycji kosztowej, jeśli nie został do tego zobowiązany treścią wezwania”, a obowiązek sprowadza się do rozwiania wątpliwości „przede wszystkim w tym zakresie, jaki wynika z wezwania”. W tej samej sprawie Izba przyjęła, że zysk nie musi być wysoki – wystarczy, że przychody pokryją koszty; uznała za wystarczający zysk na poziomie 2,3 procent kosztów ogółem.

Działa też sprzężenie zwrotne, o którym warto pamiętać przy budowaniu zarzutu: jakość wezwania wpływa na ocenę odpowiedzi. Izba w wyroku z 2023 r. wskazała, że „ogólne wezwanie bez identyfikacji przyczyn (…) stanowić może przyczynę niedostatecznej treści wyjaśnień, gdyż wykonawca nie mając wiedzy o intencji przyświecającej wezwaniu, udzielić może niejasnych lub ogólnikowych wyjaśnień”.

Czy zamawiający może wezwać do wyjaśnień drugi raz?

Odpowiedź brzmi: tak, ale orzecznictwo jest w tej sprawie podzielone, a sama zasada jednokrotnego wezwania nie ma podstawy ustawowej. Nie ma przepisu, który by jej zakazywał ani nakazywał – to konstrukcja wypracowana w orzecznictwie, co Izba przyznaje wprost, pisząc, że przepisy „wprost nie ograniczają zamawiającego w zakresie badania oferty”.

Stanowisko liberalne przedstawiła Izba w wyroku z marca 2026 r.: „Nie muszą zaistnieć jakiekolwiek nadzwyczajne okoliczności, aby zamawiający był uprawniony do ponownego wezwania wykonawcy do wyjaśnień rażąco niskiej ceny. Przesłanką jest natomiast potrzeba dalszego wyjaśnienia lub uszczegółowienia wyjaśnień”. Warunek jest jeden: drugie wezwanie nie może służyć naprawieniu wyjaśnień, których wykonawca nie złożył prawidłowo za pierwszym razem.

Stanowisko restrykcyjne przedstawiła Izba w wyroku ze stycznia 2026 r., a więc zaledwie dwa miesiące wcześniej: „W aktualnym orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej dopuszczalność wzywania do uszczegółowienia wyjaśnień warunkowana jest ogólnikowym i lakonicznym pierwotnym wezwaniem”. W tej sprawie zamawiający sformułował szczegółowe wezwanie, w tym co do kalkulacji, więc ponowne pytanie „naruszałoby zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców”.

Z zestawienia obu wyroków płynie wniosek odwrotny do intuicji. Im bardziej szczegółowe było pierwsze wezwanie, tym mniejsza szansa, że dostaniesz drugie. Szczegółowe pytanie zamyka drogę do poprawki, bo skoro zamawiający wskazał dokładnie, czego oczekuje, brak odpowiedzi obciąża wykonawcę.

W praktyce spotykam się z sytuacją odwrotną do oczekiwań klientów: to przy lakonicznym, ogólnym wezwaniu wykonawca ma większe pole do obrony, bo może wykazać, że nie wiedział, o co konkretnie pytano.

Jeżeli drugie wezwanie padnie i nikt go nie zaskarży odwołaniem, złożone w odpowiedzi wyjaśnienia i dowody Izba bierze pod uwagę na równi z pierwszymi.

Kiedy rażąco niska cena prowadzi do odrzucenia oferty?

Art. 224 ust. 6 przewiduje odrzucenie w dwóch sytuacjach: gdy wykonawca nie udzielił wyjaśnień w wyznaczonym terminie oraz gdy złożone wyjaśnienia wraz z dowodami nie uzasadniają podanej w ofercie ceny lub kosztu.

Najważniejsze zdanie dla wykonawcy w całym artykule. Izba w wyroku ze stycznia 2026 r. przesądziła, że zamawiający nie musi udowadniać, iż cena jest rażąco niska: „niewykazanie przez wezwanego do wyjaśnień wykonawcę, że cena jego oferty nie jest rażąco niska mieści się w zakresie hipotezy normy prawnej dotyczącej oferty zawierającej rażąco niską cenę (…) którą w takiej sytuacji (…) zamawiający obowiązany jest odrzucić”.

Ten sam wyrok zamyka też furtkę, w którą wielu wykonawców liczy: „jeżeli wykonawca w okolicznościach tej sprawy temu nie sprostał, nie sposób, aby mógł wykazać coś przeciwnego w toku postępowania odwoławczego”, ponieważ Izba „bada prawidłowość dokonanej przez zamawiającego oceny złożonych mu wyjaśnień i dowodów”, a nowe dowody „co do zasady nie mogą być brane pod uwagę”. Dowody, których nie złożyłeś zamawiającemu, są w odwołaniu spóźnione.

Sankcja ma jednak granice. Izba w wyroku z 2023 r. wskazała, że celem art. 224 ust. 6 „nie jest usuwanie z postępowania oferty wykonawcy, którego wyjaśnienia w jakiś sposób nie odpowiadały zadanym mu przez zamawiającego pytaniom, a wprowadzenie sankcji za zlekceważenie obowiązku wykazania realności ceny”.

Tu jest Twoja najmocniejsza linia obrony. Zamawiający nie musi udowodnić rażąco niskiej ceny, ale musi uzasadnić swoją ocenę wyjaśnień. W wyroku z 2024 r., w którym Izba nakazała unieważnienie odrzucenia, zarzuciła zamawiającemu, że „nie wskazał, dlaczego wyjaśnienia (…) mają charakter ogólnikowy, nie określił, w jakim zakresie rzeczone dowody nie potwierdzają” okoliczności, na które się powołano. Izba dodała, że przy uzasadnieniu ograniczonym do ogólnych stwierdzeń wykonawca „pozbawiony byłby prawa do skutecznego środka odwoławczego”, którego wymaga dyrektywa odwoławcza. Zawiadomienie o odrzuceniu sprowadzone do zdania, że wyjaśnienia były niewystarczające, jest więc realnym punktem zaczepienia.

Ile masz czasu na odwołanie i czy warto je wnosić?

Terminy na zakwestionowanie decyzji opartej na zarzucie rażąco niskiej ceny określa art. 515 ust. 1 Prawa zamówień publicznych i są krótkie. Przy zamówieniach o wartości równej progom unijnym lub wyższej odwołanie wnosi się w terminie 10 dni od przekazania informacji o czynności zamawiającego, jeżeli przekazano ją przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, a 15 dni przy innym sposobie przekazania. Przy zamówieniach o wartości mniejszej niż progi unijne terminy wynoszą odpowiednio 5 i 10 dni. Ponieważ komunikacja elektroniczna jest dziś zasadą, w praktyce liczy się 10 dni powyżej progów i 5 dni poniżej. To dni kalendarzowe, a termin jest nieprzywracalny.

Widuję odwołania wnoszone w ostatnim dniu terminu, przygotowane w dwa dni. Przy zarzucie rażąco niskiej ceny to zwykle za mało, bo trzeba przeanalizować wyjaśnienia konkurenta, do których dostęp bywa ograniczony tajemnicą przedsiębiorstwa, i zbudować zarzut wokół konkretnych pozycji kosztowych.

Warto znać skalę zjawiska. W 2025 r. do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej wpłynęło 5986 odwołań – najwięcej w całej historii Izby i o 18 procent więcej niż w 2024 r., kiedy było ich 5060. Izba rozpoznała 5526 spraw, z czego oddaliła 1619, czyli 31 procent, a uwzględniła 814, czyli 16 procent. Do tego 905 spraw, czyli 17 procent, umorzono po uwzględnieniu zarzutów przez samego zamawiającego – i to jest liczba, którą warto mieć na uwadze, bo oznacza, że w co szóstej sprawie zamawiający wycofał się z własnej decyzji po zapoznaniu się z odwołaniem. Średni czas rozpoznania odwołania wydłużył się w 2025 r. do 34 dni z 20 dni rok wcześniej.

Odrzucono Twoją ofertę z powodu rażąco niskiej ceny albo masz wątpliwości co do ceny konkurenta? Sprawdzę, czy wezwanie było prawidłowe, czy uzasadnienie odrzucenia się broni i czy zarzut ma szansę w Izbie – umów konsultację telefoniczną przez stronę kontaktu. O sporach wokół samej kalkulacji piszę w tekście o nakładach w kosztorysie ofertowym, a pozostałe zagadnienia przetargowe zebrałem w dziale zamówienia publiczne. Pełny tekst ustawy znajdziesz w Prawie zamówień publicznych na eli.gov.pl.

Najczęściej zadawane pytania

O autorze: dr Maciej Swędzioł, radca prawny KT-4286 OIRP Katowice. Praktyka obejmuje prawo nieruchomości, prawo budowlane (administracyjne i cywilne) oraz zamówienia publiczne. Profil autora · Wpis w rejestrze radców prawnych