Podpis elektroniczny oferty – jak nie stracić przetargu na formalności?

Podpis elektroniczny oferty składanej w postępowaniu o wartości równej progom unijnym lub wyższej musi być kwalifikowany – podpis zaufany i podpis osobisty w tym przedziale nie wystarczą i skutkują nieważnością oferty. Poniżej progów unijnych dopuszczalne są wszystkie trzy. Najważniejsze jest jednak co innego: braku podpisu pod ofertą nie da się uzupełnić, bo przepisy nie przewidują wezwania w tym zakresie, a Sąd Zamówień Publicznych przesądził, że podpisane załączniki nie ratują niepodpisanego formularza ofertowego.

W skrócie

Wymóg formy elektronicznej wynika z art. 63 Prawa zamówień publicznych, przepisu, który od wejścia ustawy w życie nie był zmieniony ani razu. Trudność nie leży więc w zmienności prawa, tylko w tym, że ustawa odsyła do pojęć zdefiniowanych gdzie indziej: „forma elektroniczna” pochodzi z Kodeksu cywilnego, a „kwalifikowany podpis elektroniczny” z rozporządzenia unijnego. Do tego dochodzi warstwa techniczna: format podpisu, kompletność plików i instrukcja konkretnej platformy. Odwołania rozstrzygane w latach 2024-2026 pokazują, że wykonawcy przegrywają nie na wyborze złego rodzaju podpisu, lecz na drobiazgach operacyjnych. Artykuł kierowany jest do wykonawców składających oferty samodzielnie, bez wsparcia działu przetargowego.

Jaki podpis elektroniczny oferty jest wymagany przy jakim progu?

Art. 63 ust. 1 Prawa zamówień publicznych stanowi, że w postępowaniu o wartości równej progom unijnym lub je przekraczającej ofertę, wniosek o dopuszczenie do udziału oraz oświadczenie z art. 125 ust. 1 „składa się, pod rygorem nieważności, w formie elektronicznej”. Ust. 2 dla postępowań o wartości mniejszej dopuszcza „formę elektroniczną lub postać elektroniczną opatrzoną podpisem zaufanym lub podpisem osobistym”.

Różnica między tymi ustępami przesądza o tym, jaki podpis elektroniczny oferty będzie prawidłowy, ale żeby ją zobaczyć, trzeba sięgnąć poza ustawę. Prawo zamówień publicznych nie definiuje „formy elektronicznej” – robi to art. 78[1] § 1 Kodeksu cywilnego: „Do zachowania elektronicznej formy czynności prawnej wystarcza złożenie oświadczenia woli w postaci elektronicznej i opatrzenie go kwalifikowanym podpisem elektronicznym”.

Skoro ust. 1 mówi wyłącznie o formie elektronicznej i – inaczej niż ust. 2 – nie wymienia podpisu zaufanego ani osobistego, powyżej progów unijnych dopuszczalny jest wyłącznie podpis kwalifikowany. Poniżej progów działają wszystkie trzy.

To rozróżnienie kosztuje wykonawców przetargi. W sprawie rozstrzygniętej we wrześniu 2024 r. wykonawca podpisał ofertę podpisem zaufanym, przyjmując, że skoro zamówienie dotyczy usług społecznych o wyższym progu, stosuje się reżim podprogowy. Izba oddaliła odwołanie i wskazała, że o reżimie decyduje to, co wynika z dokumentów zamówienia, a nie własna ocena wykonawcy: „Nawet jeżeli Odwołujący był przekonany, że Zamawiający w dokumentacji postępowania popełnił błąd, powinien w ustawowym terminie skorzystać ze środków ochrony prawnej i wnieść w tym zakresie odwołanie. Zaniechał jednak tej czynności, podobnie jak nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do zadania Zamawiającemu pytań”.

W praktyce spotykam się z sytuacją, w której wykonawca sam ocenia próg na podstawie wartości pojedynczego zadania, podczas gdy zamawiający zsumował zamówienia z planu rocznego. Jeżeli wartość w dokumentach zamówienia budzi wątpliwość, jedynym bezpiecznym wyjściem jest pytanie do zamawiającego albo odwołanie przed terminem składania ofert.

Czym różnią się trzy rodzaje podpisu elektronicznego oferty?

Kwalifikowany podpis elektroniczny definiuje art. 3 pkt 12 rozporządzenia eIDAS jako „zaawansowany podpis elektroniczny, który jest składany za pomocą kwalifikowanego urządzenia do składania podpisu elektronicznego i który opiera się na kwalifikowanym certyfikacie podpisu elektronicznego”. Art. 25 ust. 2 tego rozporządzenia przesądza, że ma on „skutek prawny równoważny podpisowi własnoręcznemu”.

Tu kryje się pułapka, na której przegrywają zwłaszcza wykonawcy zagraniczni. Definicja stawia dwa warunki łącznie: kwalifikowany certyfikat oraz kwalifikowane urządzenie do składania podpisu. W sprawie rozstrzygniętej w grudniu 2024 r. hiszpański wykonawca podpisał ofertę podpisem opartym na kwalifikowanym certyfikacie, ale złożonym bez kwalifikowanego urządzenia. Izba stwierdziła: „Brak spełnienia jednej z powyższych przesłanek prowadzi do niemożności uznania podpisu za kwalifikowany podpis elektroniczny”, i uznała, że wykonawca złożył ofertę opatrzoną jedynie podpisem zaawansowanym. Oferta podlegała odrzuceniu. Warto dodać, że Izba oceniła przy tym oświadczenie wystawcy certyfikatu jako „dokument prywatny oraz zawierający subiektywną wykładnię”, który nie korzysta z domniemania zgodności z prawdą.

Podpis zaufany definiuje art. 3 pkt 14a ustawy o informatyzacji, a jego skutek określa art. 20ae ust. 2: dane nim opatrzone „są równoważne pod względem skutków prawnych dokumentowi opatrzonemu podpisem własnoręcznym, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej”. Ta końcowa klauzula jest kluczowa – art. 63 ust. 1 Prawa zamówień publicznych w związku z art. 78[1] § 1 Kodeksu cywilnego jest właśnie takim przepisem odrębnym.

Podpis osobisty, czyli ten wbudowany w e-dowód, art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy o dowodach osobistych definiuje jako „zaawansowany podpis elektroniczny w rozumieniu art. 3 pkt 11 rozporządzenia (…) nr 910/2014″. Jego skutek reguluje art. 12d: równoważność z podpisem własnoręcznym wobec podmiotu publicznego jest bezwarunkowa, ale wobec podmiotu prywatnego wymaga zgody obu stron.

Wynika stąd paradoks warty zapamiętania. Podpis osobisty jest technicznie mocniejszy od zaufanego, bo jest podpisem zaawansowanym w rozumieniu prawa unijnego, a zaufany nim nie jest. Mimo to w obrocie z podmiotem prywatnym podpis osobisty jest słabszy, bo wymaga zgody drugiej strony. W zamówieniach publicznych ta różnica nie ma znaczenia, bo poniżej progów oba są dopuszczalne, a powyżej – żaden.

Osobna kwestia to ważność certyfikatu. Art. 18 ust. 1 ustawy o usługach zaufania stanowi, że podpis weryfikowany certyfikatem „wywołuje skutki prawne, jeżeli został złożony w okresie ważności tego certyfikatu”. Zgodnie z art. 32 rozporządzenia eIDAS walidacja potwierdza ważność podpisu pod warunkiem, że certyfikat był kwalifikowany i ważny w momencie składania podpisu. Liczy się więc chwila podpisania, a nie chwila otwarcia ofert.

Co się stanie, gdy podpis elektroniczny oferty jest wadliwy albo go brakuje?

Odpowiedź jest surowa: wadliwy podpis elektroniczny oferty oznacza jej odrzucenie i nie da się tego naprawić.

Podstawą jest art. 226 ust. 1 pkt 3 Prawa zamówień publicznych, zgodnie z którym zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli „jest niezgodna z przepisami ustawy”, w związku z art. 63 ust. 1. Zamawiający dokładają czasem pkt 6, dotyczący niezgodności z wymaganiami technicznymi i organizacyjnymi przekazywania ofert.

Kluczowe jest to, że oferta nie mieści się w zakresie art. 128 ust. 1 Prawa zamówień publicznych. Przepis pozwala wezwać do złożenia, poprawienia lub uzupełnienia oświadczenia z art. 125 ust. 1, podmiotowych środków dowodowych oraz innych dokumentów i oświadczeń składanych w postępowaniu – samej oferty w tym wyliczeniu nie ma. Izba ujęła to wprost: „przepisy ustawy Pzp nie dopuszczają uzupełnienia podpisu, co równoznaczne byłoby ze złożeniem oświadczenia po terminie składania ofert”.

Trzeba jednak odróżnić dwie sytuacje, bo ich mylenie jest częstym błędem. Wadliwość podpisu pod ofertą jest nieusuwalna. Wadliwość formy pełnomocnictwa albo podmiotowego środka dowodowego co do zasady podlega wezwaniu z art. 128 ust. 1 i dopiero niewykonanie wezwania prowadzi do odrzucenia. Tak było w sprawie z listopada 2025 r., w której poświadczenia zgodności odwzorowania aktu notarialnego o prokurze dokonała sama prokurent – Izba wskazała, że powinien to zrobić mocodawca albo notariusz, ale odrzucenie nastąpiło dopiero po bezskutecznym wezwaniu.

Czy podpisane załączniki ratują niepodpisany formularz?

Nie – i to jest ustalenie, które warto znać, bo w sieci krąży odpowiedź przeciwna.

W lipcu 2024 r. Izba rozpoznawała sprawę, w której wykonawca nie opatrzył podpisem formularza ofertowego, choć podpisał formularze cenowe, jednolity europejski dokument zamówienia i pełnomocnictwo. Izba uwzględniła odwołanie, uznając, że „pomimo niepodpisania formularza oferty odwołujący złożył bowiem zamawiającemu w wymaganej formie elektronicznej wszystkie oświadczenia, które stanowiły treść oferty”.

Ten wyrok został zmieniony. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych wniósł skargę, a Sąd Okręgowy w Warszawie jako Sąd Zamówień Publicznych we wrześniu 2024 r. zmienił orzeczenie i oddalił odwołanie. Uzasadnił to tak: „Instytucje Pzp stanowią lex specialis w stosunku do przyjętych w k.c. ogólnych trybów zawarcia umowy i jako takie mają pierwszeństwo stosowania do postępowania o udzielenie zamówienia publicznego”. Sąd stwierdził, że Izba „w ogóle nie była uprawniona do oceniania spornej oferty w ramach instytucji z art. 66 k.c.”, a złożenie niepodpisanej oferty „było nieusuwalnym błędem”.

Sąd odniósł się też do pomysłu odtwarzania treści oferty z innych dokumentów: „te inne dokumenty powoływane przez KIO (tj. pełnomocnictwo, formularz cenowy, JEDZ, oświadczenie w trybie art. 117 ust. 4 Pzp) też się do tego «zabiegu» nie nadają, gdyż ich charakter i cel jest zupełnie inny”. I domknął rzecz zasadą: „Złożenie niezgodnej z bezwzględnie obowiązującymi przepisami ustawy Pzp oferty przez profesjonalnego uczestnika rynku zamówień publicznych nie powinno być konwalidowane w ramach postępowania odwoławczego przed Izbą”.

Jeżeli więc trafisz na opracowanie powołujące korzystny wyrok Izby z lipca 2024 r., sprawdź, czy uwzględnia jego zmianę przez sąd.

Dlaczego podpis elektroniczny oferty przegrywa na formacie pliku?

Bo formatu, w jakim ma zostać złożony podpis elektroniczny oferty, nie narzuca ustawa, tylko dokumenty zamówienia i instrukcja platformy – a te bywają ze sobą niezgodne.

Podpis wewnętrzny, typowy dla plików PDF, zawiera się w jednym pliku. Podpis zewnętrzny generuje drugi plik, który trzeba osobno załączyć. W sprawie z listopada 2024 r. wykonawca podpisał ofertę podpisem zewnętrznym, ale wgrał wyłącznie plik podpisywany, bez pliku podpisu. Izba stwierdziła: „Brak takiej pozytywnej weryfikacji jest wadą nieusuwalną, skutkującą odrzucenie oferty na podstawie wskazywanego art. 226 ust. 1 pkt 3 ustawy Pzp w zw. z jej art. 63 ust. 1″.

W tej samej sprawie wykonawca powołał się na awarię platformy. Izba przypomniała regułę z art. 534 ust. 1 Prawa zamówień publicznych: ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z danego faktu wywodzi skutki prawne – a wykonawca awarii nie wykazał, zwłaszcza że inny wykonawca w tym samym czasie złożył ofertę bez przeszkód.

Jest też wariant subtelniejszy. W sprawie z lipca 2026 r. dokument zawierał widoczne wizerunki podpisów, ale żadnego podpisu elektronicznego. Izba, po zbadaniu pliku dwoma niezależnymi programami, stwierdziła, że „wizerunki te nie są aktywne i nie pozwalają na ich wygenerowanie i weryfikację”. Grafika przedstawiająca podpis nie jest podpisem.

Jedna reguła techniczna działa na korzyść wykonawcy i warto ją znać: zgodnie z § 8 rozporządzenia wykonawczego opatrzenie podpisem pliku archiwum zawierającego skompresowane dokumenty jest równoznaczne z opatrzeniem podpisem wszystkich dokumentów w tym pliku.

W sprawach, które prowadzę, najczęstszą przyczyną odrzucenia z przyczyn formalnych nie jest zły rodzaj podpisu, tylko pominięty plik podpisu przy podpisie zewnętrznym albo podpisanie samego formularza bez załączników, których dokumenty zamówienia wymagały osobno.

Na jakiej platformie składa się ofertę i czy ona ostrzeże przed błędem?

Prawo zamówień publicznych nie wymienia Platformy e-Zamówienia ani razu. Posługuje się pojęciami „portal internetowy Urzędu” i „system teleinformatyczny”, a to przesądza dwie rzeczy.

Publikacja ogłoszeń w Biuletynie Zamówień Publicznych odbywa się obowiązkowo przez Platformę – art. 269 ust. 1 nakazuje zamieszczać ogłoszenie „za pomocą formularzy umieszczonych na stronach portalu internetowego Urzędu”. Natomiast samo prowadzenie postępowania i składanie ofert może odbywać się na platformie komercyjnej. Art. 64 wymaga jedynie, by narzędzia były „niedyskryminujące, ogólnie dostępne oraz interoperacyjne”, a art. 67 nakazuje zamawiającemu wskazać w ogłoszeniu, z jakich środków komunikacji elektronicznej będzie korzystał.

Skala jest przy tym spora: według sprawozdania Urzędu Zamówień Publicznych na koniec 2024 r. na Platformie e-Zamówienia zarejestrowanych było około 36 000 zamawiających i około 63 000 wykonawców, a w samym 2024 r. przeprowadzono na niej 70 tysięcy postępowań.

I rzecz najważniejsza praktycznie. Instrukcja Urzędu Zamówień Publicznych stwierdza wprost: „Jeśli będzie brakowało podpisu system poinformuje o tym w trakcie składania dokumentów, zostaną one przyjęte przez Platformę mimo braku podpisu”. Platforma sygnalizuje brak podpisu, ale go nie blokuje. Komunikat systemowy nie jest zabezpieczeniem, a całe ryzyko z art. 63 zostaje po stronie wykonawcy i materializuje się dopiero przy badaniu ofert, gdy jest już za późno.

Widuję wykonawców, którzy zakładają konto na platformie w dniu składania oferty. To zła praktyka z prozaicznego powodu: konto podmiotu wymaga aktywacji, a bez niej funkcjonalność składania oferty jest niedostępna – Urząd Zamówień Publicznych wskazuje to jako najczęstszy problem zgłaszany na infolinii.

Warto też sprawdzić, do jakiego rozporządzenia o formatach plików odsyłają dokumenty zamówienia. Rozporządzenie powoływane w większości specyfikacji, wydane w 2017 r., zostało uchylone – od 23 maja 2024 r. obowiązuje nowe rozporządzenie Rady Ministrów o Krajowych Ramach Interoperacyjności.

Kiedy wolno odstąpić od formy elektronicznej?

Katalog jest zamknięty i wąski. Art. 65 ust. 1 Prawa zamówień publicznych wymienia siedem sytuacji, w których zamawiający może odstąpić od wymagania użycia środków komunikacji elektronicznej: wyspecjalizowany charakter zamówienia wymagający nietypowych formatów, formaty obsługiwane wyłącznie przez aplikacje licencjonowane, konieczność pozyskania specjalistycznego sprzętu biurowego, wymóg przedstawienia modelu fizycznego, modelu w skali lub próbki, naruszenie bezpieczeństwa środków komunikacji elektronicznej, potrzeba ochrony informacji szczególnie wrażliwych oraz zamówienia udzielane przez placówki zagraniczne w państwach trzecich.

W praktyce wykonawca robót budowlanych i dostawca spotyka realnie tylko jeden z tych punktów – ten dotyczący próbki lub modelu.

Odstąpienie nie znosi przy tym rygoru nieważności. Art. 65 ust. 3 przewiduje, że oferty składa się wtedy „pod rygorem nieważności, w formie pisemnej lub w formie lub postaci, o której mowa w art. 63″. Zamawiający ma też obowiązek opisania w protokole powodów odstąpienia, a zaniechanie tego obowiązku jest samodzielnie zaskarżalne.

Odrzucono Twoją ofertę z powodu wady podpisu albo formy? Sprawdzę, czy podstawa odrzucenia się broni i czy zamawiający prawidłowo uzasadnił swoją decyzję – umów konsultację telefoniczną przez stronę kontaktu. O innych podstawach odrzucenia piszę w tekstach o rażąco niskiej cenie i o omyłkach w ofercie przetargowej, a całość zagadnień zebrałem w dziale zamówienia publiczne. Pełny tekst ustawy znajdziesz w Prawie zamówień publicznych na eli.gov.pl.

Najczęściej zadawane pytania

O autorze: dr Maciej Swędzioł, radca prawny KT-4286 OIRP Katowice. Praktyka obejmuje prawo nieruchomości, prawo budowlane (administracyjne i cywilne) oraz zamówienia publiczne. Profil autora · Wpis w rejestrze radców prawnych